加快推进战略环境影响评价 稳定实现生态补偿

  胡静林
  首先,缓解我国环境和资源压力的▓根本出路,在于改革环境和资源的▓无偿或低价使用体制。企业生产成本中的▓环境成本不完全,这种环境无价、资源低价的▓局面带来了浪费和效率的▓低下,企业缺乏保护环境的▓压力和动力,实际将负担转嫁给社会公众和政府。因此从根本来看,缓解环境和资源的▓压力,实现经济和社会的▓可持续发展,必须改革环境和资源的▓低价和无偿使用体制。目前大家正在积极推进矿产资源有价体制,希翼通过改革使矿产资源的▓低价和无偿使用体制有一个根本的▓改变,引导价格机制对资源开发和使用产生调节作用。也就是□□说,使资源的▓价格反映出其要素的▓稀缺程度,使资源的▓开发利用走上集约化的▓道路,从而实现废弃物的▓减量和无害化的▓排放。就环境来说,环境也可以看作一个特殊的▓要素,有的▓时候这种要素是□□非常稀缺的▓。应该按照有偿使用的▓思路推进相关改革。具体来讲,通过建立和完善排污费的▓收费制度,包括生态补偿制度,改变环境使用的▓公共问题,把环境成本真正纳入生产经营成本,实现环境成本由外部化变成内部化。
  第二,生态补偿机制是□□实现环境有偿制度的▓政策手段之一。环境是□□一种要素,但是□□也有特殊性,所以环境的▓有偿使用可以依靠价格改革来推进,环境有偿使用必须借助一些制度的▓安排,比如说排污权、生态补偿。所谓生态补偿机制,即生态收益者在合法利用自然资源的▓过程中,对自然资源所有人或对生态保护付出代价者付相应费用的▓做法及方式有很多。一是□□通过财政转移支付的▓手段,例如中央财政每年对西部重要区域的▓转移支付都含有生态补偿因素;二是□□设立一些专项资金,对一些重要区域进行补助。2001~2004年中央财政安排环保地方专款5.2亿元,主要是□□用于国家和自然资源的▓保护建设、环境污染项目的▓补助,同时“十五”期间国债资金安排生态项目超过了1000亿元,主要用于退耕还草,北京环境污染治理工程等。中央于2004年正式建立了中央森林生态效益的▓补偿资金。此外,一些区域内政府间的▓江河上下游生态补偿也是□□生态补偿的▓一种重要形式。
  第三,战略环评是□□科学生态补偿的▓重要前提。战略环评的▓对象侧重于制定政策和规划本身,既不同于建设项目的▓环境影响评价,又与单个项目环境影响评价密不可分。生态补偿作为政府的▓一项重要政策,要建立生态补偿机制,战略环评是□□一个十分重要的▓前提。战略环评要为生态补偿明确这样几个问题。首先战略环评应对生态补偿政策的▓有效性作出客观评价,生态补偿往往是□□跨区域、跨流域得以补偿,涉及到个体的▓分配,会不会由于利益格局的▓变化,造成生态问题,这常常是□□十分重要的▓问题。战略环评可以通过对生态补偿主客体之间的▓利益、分配变化等多种因素的▓分析,对这种利益格局的▓变化作出客观的▓评价,进而对生态补偿本身作出评价。这种评价是□□十分必要的▓,以江河上下游生态补偿为例,如果将下游地区的▓部分收益用于补偿上游地区,那么下游地区是□□否应过度使用生态资源?上游是□□否将补偿的▓费用真正用在生态保护上?这些都需要做具体分析,这些有赖于环评。
  第四,对生态补偿的▓标准和原则要作出科学的▓分析。生态补偿的▓标准和原则是□□生态补偿政策的▓重要环节,因此对生态标准作出评价是□□生态补偿战略环评的▓重要内容。目前生态补偿的▓法律原则有公平补偿原则、充分和适当补偿原则、替代补偿原则等等,制定这些标准有多元补偿标准等等,对不同的▓地区、不同的▓时间和不同类型的▓生态补偿采取什么样的▓补偿原则和标准,还要考虑各地区的▓经济发展水平和财力状况,这些都是□□影响生态补偿政策的▓因素,战略环评就是□□要对这些细节作出判断。同时,还要对环评的▓具体方式作出评价,目前一些地区正在制定生态环境补偿费的▓征收管理办法,计划将水、资源、草原纳入范围。还针对一些跨流域、跨地区的▓补偿,一些专家提出了建立有关方面的▓机制。另外,区域内和政府间、政府和企业间、企业和企业间以及企业和群众间,也会产生补偿问题,不同的▓方式其效益也不尽相同。
  建立一个完善的▓生态补偿机制是□□“十一五”期间的▓重要工作,同时也应成为战略环评关注的▓重点。实施生态补偿是□□环境有偿使用的▓具体体现之一,作为缓解当前环境问题的▓重要措施,生态补偿将是□□“十一五”期间大家研究和推动的▓重要工作。作为财政部对于生态补偿的▓建立和完善,首先要完善政府间财政的▓转移支付制度。我国虽然尚未建立明确的▓财政制度,但是□□中央对生态效益地区的▓转移支付实际上是□□履行一部分生态补偿的▓职责,下一步中央财政将配合有关部门按照科学发展观的▓要求,在加大对中西部地区生态效益地区转移支付力度的▓同时,改进转移支付办法,突出对生态地区的▓转移支付。应采取有效措施,引导省级政府完善省以下的▓财政体制,不仅妥善处理江河上游地区的▓生态补偿问题,而且要推动基本公共服务均等化的▓进程,促进经济全面协调可持续的▓发展。其次,进一步完善对重点生态地区的▓专项资金支撑和模式,强化生态补偿的▓功能。“十一五”期间大家将继续对重点生态地区进行专项资金支撑,并积极研究更加科学合理的▓方式,进一步完善生态补偿机制。
  (编辑系财政部经济建设司司长,本文为2005年8月
“绿色中国”第八届论坛上的▓发言)
  
  
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