如何将规划环评制度由本本变为现实

  
  孙佑海
  这些年来,我国经济以较快的▓速度增长,取得了举世瞩目的▓成就,但同时环境资源的▓压力也越来越大,即将召开的▓中共中央十六届五中全会,将审议“十一五”规划草案,对我国“十一五”期间的▓经济和社会发展做出全面的▓部署和安排。在这样的▓大背景下,国家环保总局积极采取措施,推动《中华人民共和国环境影响评价法》的▓贯彻落实,促进战略环评参与经济和社会发展综合决策,提高相关部门和地方对战略环评的▓认识,强化规划环评工作,并从环境资源承载力角度提出对编制“十一五”规划的▓对策和建议,这必将对规划环评制度的▓实施和发展产生深远的▓影响。
  一、我国面临着前所未有的▓环境资源压力
  在制定“九五”计划时,中央为缓解环境资源的▓压力等问题,提出了实行经济增长方式根本性转变的▓战略任务;在制定“十五”计划时,为实现这一目标,中央又提出对经济结构进行战略性调整的▓要求。这些工作取得了一定的▓成果。但从总体上看,问题并没有得到根本解决,经济结构特别是□□产业结构仍然处于较低层次,经济增长方式仍然比较粗放,有些领域的▓问题甚至更加严重。在环境资源领域里的▓突出表现,一是□□经济增长过度依赖资源能源消耗,资源能源利用效率和经济效益过低,即“一低一高”:我国资源能源储量有限,一些重要资源能源的▓人均占有量大大低于世界平均水平,但是□□我国单位国内生产总值资源能源消耗量,却明显高于世界平均水平;二是□□经济增长的▓环境代价过高,环境污染和生态破坏过于严重。我国每增加单位国内生产总值的▓废水排放量和单位工业产值产生的▓固体废物,比起发达国家要高出许多倍。这些问题带来的▓直接后果是□□:资源能源对经济增长的▓约束强度不断增加,水、电、煤、油、运企业超负荷运转,经济运行绷得过紧。生态系统的▓整体功能下降,制约经济社会发展,严重影响人民群众身体健康,经济发展与环境资源的▓矛盾日益尖锐。很显然,如果不尽快解决好这些问题,我国经济社会发展的▓良好势头就难以长期保持,国民经济的▓整体素质和生产能力也难以提高,如处置不当,还可能引起经济大起大落,甚至影响到政治和社会的▓稳定。
  举两个例子:一个是□□煤炭。我国经济和社会的▓正常运行离不开煤炭,2004年,我国的▓国内生产总值即GDP达到13.65万亿元人民币,煤炭消费量达到18.7亿吨,2005年我国的▓GDP很有可能在去年的▓基础上再增长9%左右,煤炭消费量将超过21亿吨,这个数字不得了。如果按照目前的▓增长速度,到2020年,煤炭消费量就将达到36亿吨左右,我国的▓资源有这个保证能力吗?目前我国的▓煤炭安全生产年保证能力只有12亿吨左右。这样下去,将产生什么样的▓后果?安全事故问题将如何解决?另一个是□□水环境。2004年全国化学需氧量的▓排放量为1339万吨,超过水环境容量67%;氨氮排放量为133万吨,超过水环境容量的▓90%。以大家的▓母亲河黄河为例,现每年化学需氧量的▓排放量是□□140万吨,氨氮的▓排放量是□□14万吨上下,分别超过黄河水环境容量的▓60%和2.5倍。水环境负荷这样严重超载,发展下去将产生什么样的▓后果?所以大家的▓忧虑不是□□没有道理的▓。
  二、做好规划环评是□□缓解环境资源压力的▓重要手段
  为缓解环境资源的▓压力,党中央、国务院已经提出了解决问题的▓办法,那就是□□在科学发展观的▓引导下,调整经济结构,转变经济增长方式,加大环保力度,建设资源节约型和环境友好型社会。之所以提出这个对策同时也意味着:我国一些部门和地方,在领导或者引导经济和社会发展的▓工作中,还没有做到以科学发展观为引导,没有调整好产业结构,没有根本转变传统的▓经济增长方式,当然也没有建成资源节约型和环境友好型社会。这“四个没有”,与规划环评制度没有发挥应有作用有关系,而且有着直接的▓、重要的▓关系。就是□□说,环境资源的▓压力增大,与规划环评制度的▓实施不力有重要关系。
  胡锦涛总书记指出,我国经济结构不合理和经济增长方式粗放的▓问题,根源是□□经济体制尚不健全,症结是□□企业、政府、市场的▓相互关系尚未理顺,政策法制环境尚不完善。总书记的▓讲话切中了要害。实际恰酢蹰况是□□,全国人大常委会早已通过了《环境影响评价法》,已经依法正式建立了规划环评制度。在有了正式的▓法律制度的▓情况下,竟然实行不下去,看来是□□我国规划环评制度的▓实施环境有问题。一些地方环保局反映,大家是□□政府的▓一个职能部门,官帽子在领导的▓手里攥着,大家顶不住压力不敢开展规划环评。这个现象触及到了实质问题。看来大家的▓法律实施环境有问题。因此,要贯彻实施法律,一定要有良好的▓法治环境,要有良好的▓法律实施机制。
  三、要大胆依法进行规划环评
  既然规划环评制度的▓实施机制出了问题,那么,大家就要认真研究产生问题的▓原因所在,并下决心去解决它。
  (一)规划环评制度的▓实施主体是□□人民政府及有关部门,它们有实行法律的▓责任。法律规定什么行为是□□必须做的▓,什么行为是□□禁止做的▓,违法的▓后果是□□什么,这些规定就必须在执法实践中兑现。否则法律就是□□一纸空文。长期以来,在我国一些地方竟然形成这样一种可怕的▓习惯:违反刑法是□□违法行为,违反环保法不算违法。我认为这个习惯必须改变。因此有必要明确:依法应作规划环评而不作的▓,是□□一种违法行为。如果连这个话都不敢说,大家还怎样去执法?大家什么时候才能建成社会主义法治国家?
  (二)规划环评的▓具体操编辑,是□□环保部门和有关部门。作为环保部门应当大胆工作,敢于负责。
  (三)有了环评法,还须抓紧制定配套的▓法规规章。为此大家要清理和研究:凡是□□法律要求制定具体配套法规规章的▓,有关方面究竟制定了没有?有关部门依法应当制定配套有关技术规范的▓,究竟按时制定了没有?
  (四)执法部门必须严格执法。为此大家要回顾和检查,在执法机关的▓职权范围内应当
  查处的▓行为,执法部门查处了没有?
  大家深知,开展规划环评与开展项目环评有很大不同。规划环评的▓显著特点,就是□□对政府制定的▓规划进行评价,这种评价实质上是□□监督的▓一种方式。对政府的▓行为实施监督是□□不容易的▓,会有很多的▓阻力。为此,我个人赞成国家环保总局2005年对长江三峡配套工程以及圆明园湖底防渗工程进行的▓环评执法行动。通过这些执法活动,大大提高了人们特别是□□各级领导干部的▓环评意识,这是□□最大的▓收获,这是□□最有意义的▓成果。如果将此事形容为“环评风暴”的▓话,我看这样的▓风暴应当经常刮。
  四、要真正使规划环评制度由本本成为现实
  胡锦涛总书记今年三月指出,要严格实行规划和建设项目的▓环评制度,坚决控制可能发生新的▓环境污染和生态破坏。在谈到河流的▓环境保护问题时,胡锦涛总书记还明确指出,流域开发规划、水电建设项目都要依法进行环境影响评价,在工程的▓规划、设计、施工和运行管理的▓各个阶段,都要有切实可行的▓保护生态和环境的▓措施。总书记的▓指示非常明确。因此,对水电建设项目进行环评,依法开展规划环评,有关部门以及工作人员还顾虑什么呢?
  当然,再好的▓法律也是□□本本,法律的▓生命力在于法律的▓实施,在于将法律规定变成现实。那么,如何将法律由本本变为现实抹堌?
  (一)进一步提高各级政府的▓规划环评意识。现在,有的▓地方的▓党政领导对开展规划环评的▓重大意义认识不足,有的▓甚至有抵触的▓情绪,认为环保法律是□□阻碍经济发展的▓“绊脚石”。这是□□必须克服的▓极端错误的▓认识。
  (二)要及时制定配套的▓法规和规章以及技术规范,增强法律的▓可操作性,为环评制度的▓有效实施创造必要的▓条件。
  (三)各级环保部门要及时开展规划环评的▓具体组织工作。要克服畏难情绪,符合法律规定的▓,就要大胆去做。
  (四)要善于抓典型。在中国推行一项重要制度,抓典型具有重要的▓方法论意义。有关政府和环保部门,可以通过抓典型,宣传环评制度,推动环评法的▓实施。好的▓典型要表彰。对于违反法律拒绝规划环评或者在评价以及审批工作中弄虚作假的▓,要依法惩处。依法惩处违法行为是□□最有效的▓法治教育方式。
  (五)人大在推动规划环评制度的▓实施中,具有不可替代的▓重要作用。根据法律的▓规定,全国人大常委会以及专门委员会,可以运用执法检查和工作监督、调研等方式,推动有关法律的▓实施。本届全国人大以来,在环境资源方面,先后开展了对固体废物污染环境防治法、土地管理法、水污染防治法的▓执法检查,有力地推动了法律的▓实施。2006年,全国人大常委会执法检查组将要对多部环境法律的▓实施情况进行跟踪检查,在此基础上,向全国人大常委会提出报告。在这个调研中,可以考虑将规划环评制度的▓实施情况作为重点之一。如重点检查:有关政府和部门,对于依法需要开展规划环评的▓,是□□否作了环评?对于一些专项规划,在环评过程中,公众参与的▓状况如何?政府在决策前,是□□否请专家组对环境影响报告书进行了审查?有关政府或者部门,在审批专项规划草案时,是□□否将环评报告书以及专家的▓审查意见作为决策的▓依据了?同时,通过检查和调研,可以发现环评法自身存在的▓问题和不足,提出进一步完善有关制度的▓意见和建议。
  当前,依法做好规划环评,对于坚持科学发展观,构建和谐社会,搞好经济结构调整,转变经济增长方式,建设资源节约型和环境友好型社会,具有十分重大的▓意义。让大家共同努力,狠抓法律的▓落实,不断提高规划环评水平,加大环保力度,为实现全面建设小康社会的▓宏伟目标做出新的▓更大的▓贡献!
  (编辑系全国人大环境资源委员会法案室主任,本文为2005年8月“绿色中国”第八届论坛上的▓发言)
  
  
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